تبلیغات
نسل سوخته
دیدگاه () | 1391/03/25 | دسته‌بندی: سیاسی,

یکی از اساسی‌ترین مفاهیم علوم انسانی و حقوق اساسی، حکمرانی است. انسان‌ها از آغاز زیست اجتماعی خود به مقوله حکمرانی پرداخته‌اند و لذا موضوع جدیدی نیست. اما همین مقوله کهنه، هر روزه با رویکردها و نگرش‌های جدید روبه‌رو است. هر روزه انسان‌ها به این می‌اندیشند که چگونه می‌توان شیوه‌های حکمرانی را بهبود بخشید و چگونه می‌توان راهکارهایی پیدا کرد که شیوه مدیریت در عرصه‌های مختلف اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی، کارآمدتر شود.

نسل سوخته ... حقوق شهروندی و حکمرانی شایسته

 به بیان دیگر حکمرانی شایسته می‌تواند یک جنبه آرمانگرایانه هم داشته باشد. یعنی نظریه‌پردازی درباره حکمرانی شایسته می‌تواند به معنای نظریه پردازی درباره یک‌سری معیارهای آرمانی باشد. می‌دانیم که یوتوپیا یا آرمان شهر، مفهومی است که فلاسفه سیاسی از قدیم الایام به آن پرداخته‌اند و حتی در حوزه فلسفه اسلامی هم، با اندیشه‌های فارابی و مدینه فاضله‌ای که او طراحی می‌کرد، کم و بیش آشنایی داریم. بحث حکمرانی شایسته را می‌توان از این زوایا مورد بررسی و تحلیل قرار داد.


البته این مفهوم و نظریه‌پردازی در روزگار معاصر از دهه 80 میلادی به بعد بیشتر توسط مجامع اقتصادی جهانی از جمله بانک جهانی، پررنگ‌تر شده است. پرسش‌هایی که در حوزه حکمرانی مطرح می‌شود دو دسته است. اولین پرسش این است که چه کسی باید حکومت کند و دومین پرسش این است که چگونه باید حکومت کرد؟هر پاسخی که به این پرسش‌ها بدهید به نتایج و پیامدهای مختلفی می‌رسید. در حقوق اساسی و فلسفه کلاسیک، پرسش‌ها حول شخصیت و کیستی حاکم می‌چرخید. حاکم باید انسانی فاضل، عادل، دانشمند و فیلسوف باشد و بحث فیلسوف شاه که یکی از تئوری‌های افلاطون است از منظر کیستی حاکم مطرح می‌شود. پس از عصر روشنگری، این پرسش مطرح شد که حکومت خوب یا بد چه حکومتی است؟نظریه حکمرانی شایسته به دنبال پاسخ دادن به این پرسش است.

 

 کسانی که درباره حکمرانی شایسته یا «به‌زمامداری»، تئوری پردازی می‌کنند به دنبال پاسخ دادن به پرسش چگونگی حکومت هستند. اندیشه دینی به هر دو پرسش توجه دارد و ما نمی‌توانیم قاطعانه بگوییم که ‌اندیشه دینی فقط شخص محور است. وقتی از عدالت سخن می‌گوییم، عدالت نمی‌تواند صرفا جنبه شخصی و فردی پیدا کند. تئوری حکومت دینی می‌تواند یک تئوری تلفیقی باشد. تئوری‌ای که هم به کیستی توجه می‌کند و هم به چیستی و چگونگی. یکی از تعاریف حکمرانی این است که مجموعه‌ای از روش‌های فردی، نهادی، عمومی یا خصوصی است که امور مشترک و عمومی مردم را اداره می‌کند. حکمرانی فرآیندی پیوسته است که از طریق آن، منافع متضاد یا متنوع را همساز كرده و اقدامات همکاری جویانه اتخاذ می‌شود. یکی از مفاهیمی که با مفهوم به‌زمامداری یا حکمرانی شایسته ارتباط دارد مفهوم دولت مدرن است. فلاسفه سیاسی و حقوق‌دانان تئوری‌های دولت را به دو دسته کلی تقسیم می‌کنند. دولت‌های مدرن یا جدید و دولت‌های پیشامدرن یا سنتی. برای هر کدام از این دولت‌ها یک‌سری ویژگی‌هایی می‌شمارند.

 

 ویژگی‌هایی که برای دولت‌های مدرن، شناسایی و معرفی شده در اغلب موارد با ویژگی‌های حکمرانی شایسته همساز بوده و منطبق است. حدود 9 ویژگی را برای دولت مدرن معرفی می‌کنند. یکی از ویژگی‌ها، کنترل انحصاری ابزارهای خشونت و اجبار فیزیکی است. اگر دولتی نتواند اعمال خشونت و اجبار فیزیکی را در انحصار خود دربیاورد، دولت مدرنی نیست. اگر درون یک دولت، قبایل، عشایر، احزاب و باندهای مافیایی بتوانند به خواست و میل خویش دست به اجبار فیزیکی بزنند و از ابزارهای خشونت علیه رقبای خود استفاده کنند، این دولت، مثل دولت‌های قدیمی است چرا که اعمال خشونت در دست دولت، متمرکز و منحصر نشده است. داشتن قلمرو و سرزمین شرط جدی است.

 

 مثلا دولت فلسطین را در نظر بگیرید، اگر دولتی تشکیل شود اما قلمرو و سرزمین نداشته باشد این دولت را دولت مدرن نمی‌دانیم. سومین ویژگی، مقوله حاکمیت است. دولت مدرن دولتی است که در تمامی قلمروی خود اعمال زور و حاکمیت می‌کند. چهارمین ویژگی دولت مدرن، قانون اساسی و مشروطیت قدرت است. دولت مدرن، دولتی است که در آن قدرت توسط قانون اساسی محدود شده است. یعنی این که قوای سیاسی(مجریه، قضاییه و مقننه)و نهادهایی که قدرت در دست دارند، نمی‌توانند به میل خود، قدرت‌شان را کم و زیاد کنند. این نهادها نمی‌توانند بنا به میل و صلاحدید خود، یک روز صلاحیت بیشتری برای خود قائل شوند و روز دیگر صلاحیت کمتری. تکلیف صلاحیت‌ها و اختیارات، از قبل توسط قانون مشخص شده است. پنجمین ویژگی، غیر شخصی بودن قدرت است.

 

 در دولت‌های مدرن، اگر رئیس جمهور و در نظام اسلامی حتی رهبر و ولی فقیه اگر قدرتی دارد، این قدرت، خاستگاه شخصی نداشته بلکه منشأ الهی دارد. یعنی قدرت از یک مقام و منشأ بالاتر به او تفویض شده است. بنابراین قدرت در دولت‌های مدرن، غیرشخصی بوده و برخاسته از قانون است. حال این قانون می‌تواند پوزیتیو، وضع شده توسط مجلس و قانون اساسی باشد و می‌تواند قانون الهی و شرعی باشد. دولت‌های مدرن برای اداره امور خود، دیوان‌سالاری ایجاد می‌کنند که یک بحث تاریخی دارد. نیازهای بشر به مرور زمان پیچیده‌تر شده و دولت‌های مدرن، رفته رفته انجام امور و ارائه خدمات عمومی را به نهادها و دیوان‌های تخصصی می‌سپارند و امور، توسط خود حاکم یا خاندان او انجام نمی‌شود. هفتمین ویژگی، مشروعیت است. در دولت مدرن، مشروعیت جایگاه بسیار برجسته‌ای دارد.

 

 هشتمین ویژگی، شهروندی است. در دولت‌های مدرن، رابطه حاکمان با حکومت شوندگان ارباب-رعیتی نیست. رابطه آنها رابطه شهروندی است. یعنی شهروندان هم در اداره امور جامعه ذی‌حق هستند. یک رابطه طرفینی برقرار است، این‌گونه نیست که حاکم هر آنچه اراده کند و دستور دهد شهروندان اجرا کنند. یکی دیگر از ویژگی‌های دولت‌های مدرن این است که در اداره امور اقتصادی‌شان، مالیات‌محور هستند. حتی در زمینه اقتصاد و مالیه عمومی، دست نیاز به شهروندان دراز می‌کنند. یکی از زمینه‌هایی که باعث شده تئوری حکمرانی شایسته، بال و پر بیشتری بگیرد، زمینه اقتصادی است. در ایام پس از جنگ جهانی دوم و اواخر دهه 70 تاکید می‌شد که دولت‌ها باید حجم عظیمی داشته باشند و لذا به دولت‌های بزرگ و کارفرما روی خوش نشان می‌دادند که طبیعی بود، چرا که جنگ، بسیاری از بنیان‌های اقتصادی و اجتماعی کشورها را در هم ریخته و لازم بود که دولتی بزرگ و مداخله‌گر بیاید و بسیاری از نابسامانی‌ها را برطرف کند.

 

حمایت‌های دولتی، تأمین اجتماعی و حق‌ها و آزادی‌های اجتماعی و اقتصادی بیشتر بعد از جنگ جهانی دوم مورد تاکید قرار گرفتند. با بزرگ شدن حجم دولت‌ها، صاحب‌نظران متوجه شدند که به‌‌رغم فواید دولت بزرگ و بالا بودن رفاه عمومی، به نسبت بزرگ شدن دولت‌ها، فساد اداری و اقتصادی هم در برخی کشورها افزایش یافت. بنابراین تئوری سوم پیش آمد که تئوری حکمرانی بهتر بود. گفتند نه الزاما دولت کوچک و نه بزرگ. آنچه باید مورد تاکید قرار گیرد، حکمرانی بهتر است. مساله اصلی این است که آیا دولت می‌تواند به نحو کارآمدی خدمات عمومی و وظایفش را انجام دهد یا خیر. تئوری حکمرانی شایسته، جایگزین تئوری‌های قبلی شد. اسناد و اعلامیه‌های بین‌المللی مختلفی به بحث حکمرانی شایسته می‌پردازند.

 

مثلا اعلامیه اجلاس جهانی برای توسعه که در 1995 برگزار شد، بیان می‌کند که دموکراسی و حکمرانی شفاف و پاسخگو، ‌بنیان حیاتی برای رسیدن به توسعه اجتماعی و مردمی است. در بحث اهداف توسعه هزاره نیز به همین مساله تأکید می‌شود. اگر بخواهیم ویژگی‌های حکمرانی شایسته را لیست کنیم، می‌توانیم بگوییم که حکمرانی شایسته، حکمرانی‌ای است که زمینه را برای مشارکت شهروندان و دخیل کردن اراده مردم در عرصه حکومت فراهم می‌کند. حکومتی که به هر طریقی راه حضور مردم در عرصه سیاست، اقتصاد یا فرهنگ را مسدود می‌کند، به دور از حکمرانی شایسته است. مشارکت‌جویی و مشارکت‌طلبی، یکی از مبانی و اصول اولیه حکمرانی شایسته است. وفاق محوری، این که در هر جامعه سیاسی باید یک سری اصول کلی مورد وفاق باشد، پاسخگویی و شفافیت، انعطاف پذیری و کارآمدی و اثربخشی و مراعات انصاف در رویه‌های حکومتی از ویژگی‌های حکمرانی شایسته است.

 

اما برجسته‌ترین ویژگی حکمرانی شایسته، حاکمیت قانون است. حاکمیت قانون چیست؟یعنی زمامداران و شهروندان، رفتارها و تصمیم‌گیری‌های خود را بر اساس قوانین از پیش تعریف شده، انجام دهند. یعنی قانون است که رفتارهای زمامداران را تعریف می‌کند. در نظام‌های سلطانی و سلطنتی در قدیم، به جای حاکمیت قانون، حاکمیت شاه و اراده سلطان را داشتیم و بنابراین حاکمیت قانون آمده که در نقطه مقابل حاکمیت سلطان باشد. اراده سلطان بود که قانون را وضع و نسخ می‌کرد. در حکومت‌های «یکتا سالار»، حاکم نه‌تنها قانون را وضع می‌کرد بلکه خودش در اجرای آن مباشرت مستقیم داشت و در واقع حاکم، هم قانونگذار، هم مجری قانون و هم قاضی بود. حاکم یکه‌سالار، هر سه نقش اساسی حکومت، یعنی وضع قانون، اجرا و قضاوت را بر عهده داشت. حاکمیت قانون و حکمرانی شایسته در نقطه مقابل این تئوری‌ها قرار می‌گیرد.

 

 از زمانی که دولت، قانون‌مدار و حاکمیت قانون جایگزین حاکمیت اراده می‌شود، دیگر خود حاکم هم باید از قوانینی پیروی کند که از قبل تصویب شده و دیگر دست حاکم برای وضع یا تغییر دل‌خواهانه قانون باز نیست. در اینجا به تئوری تفکیک قوا می‌رسیم. اولین هدف تفکیک قوا، تفکیک صلاحیت‌هاست که در واقع نوعی تقسیم کار تخصصی است. تقسیم کار تخصصی به این معناست که یک نهاد یا یک نفر نمی‌تواند همه فن حریف باشد. علاوه بر فایده تخصصی شدن انجام وظایف، فایده دیگر تفکیک قوا این است که از تمرکز قدرت جلوگیری کرده و قدرت را بین قوای سیاسی سرشکن می‌کند. وقتی قدرت سرشکن و تقسیم شد نتیجه‌ای به دست می‌آید که آن را مونتسکیو، تئوریزه کرده و جان لاک هم بر آن تأکید می‌کند. مونتسکیو می‌گوید از تقسیم قدرت، محدودسازی قدرت و از آن، تضمین حقوق و آزادی‌های شهروندی به دست می‌آید.

 

وقتی قدرت سرشکن و تعدیل شد اولین نفع آن به شهروندان می‌رسد. برای حاکمیت قانون، چند عنصر می‌شماریم که اولین آن، محدودسازی اختیارات و صلاحیت‌هاست که توضیح دادیم. دومین عنصر، سلسله مراتب است. سلسله مراتب، دو جنبه دارد. یکی سلسله مراتب اداری است و دیگری سلسله مراتب قوانین. سلسله مراتب اداری یعنی این که مقامات رده پایین الزاما باید از مقامات بالاتر پیروی کنند و سلسله مراتب قوانین یعنی این که قاعده حقوقی پایین‌دست باید از قاعده حقوقی بالادست پیروی کنند. ما سه نوع قاعده حقوقی داریم؛ آیین‌نامه، قانون و قانون اساسی. البته متأسفانه در نظام جمهوری اسلامی ایران مجموع هنجارها و قواعد الزام‌آور به حدود 12 مورد می‌رسد. تصور کنید اگر آیین‌نامه یا بخش‌نامه بتواند قانون مصوب مجلس را دور بزند یا قانون عادی بتواند قانون اساسی را نقض کند، در اینجا دیگر حاکمیت قانون وجود ندارد. اگر در حال حاضر توسط حقوق‌دانان و برخی نهادهای سیاسی تأکید می‌شود که سلسله مراتب قوانین حفظ شود به همین خاطر است.

 

اگر در اصل 38 قانون اساسی تأکید مضاعف می‌شود که مصوبات دولت تحت انواع نظارت‌ها از جمله نظارت پارلمانی و قضایی قرار گیرد، به این جهت است که قانون باید حرف نخست را بزند. نظارت پارلمانی بر مصوبات دولت، توسط رئیس مجلس و نظارت قضایی طبق اصل 173 توسط دیوان عدالت اداری انجام می‌گیرد. کسانی که بهانه‌تراشی می‌کنند تا عمل و تصمیم‌گیری‌شان با قانون بالاتر انطباق نداشته باشد، صرف‌نظر از این که نیت خیر داشته باشند یا نه، از حاکمیت قانون فرار می‌کنند. درست است که گاهی اوقات داشتن قوانین زیاد مضر بوده و بر خلاف چابک‌سازی دولت است اما راهکار چابک‌سازی دولت این نیست که سلسله مراتب قوانین را به هم بزنیم. راهکار منطقی این است که طبق روال قانونی پیش رفته و قانون نامطلوب را تغییر دهیم. عنصر سومی که برای حاکمیت قانون وجود دارد، نظارت است. نظارت و نظارت‌پذیری، شرط ضروری و تضمینی برای محقق شدن دو عنصر قبلی است. بدون نظارت اساسا حاکمیت قانون شکل نمی‌گیرد.

 

شفافیت

منظور از شفافیت این است که حکمرانی به گونه‌ای باشد که اعمال و تصمیمات حکومتی برای شهروندان عادی قابل درک باشد. اگر شهروندان تصمیمات زمامداران را متوجه نشوند، دلیلش عدم شفافیت است. اما شفافیت از کجا و چگونه به وجود می‌آید؟شفافیت با تبادل اطلاعات به وجود می‌آید. وقتی روی یک کالایی، مشخصات مواد تشکیل دهنده و موارد مصرف و نحوه مصرفش را می‌نویسند در واقع به عطش شفافیت پاسخ می‌دهند. تصور کنید مقامات اداری یک شهر تصمیم می‌گیرند که در شهر، یک پل یا سدی را احداث کنند، اگر دلایل احداث و مشخصات فنی پروژه را از مردم پنهان کنند و اطلاعات مناسب به مردم ندهند در اینجا رفتار مقامات، غیرشفاف تلقی می‌شود.

 

 هدف از شفافیت این است که شهروندان از تصمیم‌ها و اعمال حکومت کنندگان آگاه باشند. نتیجه آگاه شدن شهروندان این است که شهروندان آگاه، مسوولین را وادار به پاسخگویی می‌کنند. ارزش ابزاری شفافیت این است که شهروندان بتوانند نظارت و ارزیابی کنند. یعنی همان چیزی که در اصل 8 قانون اساسی تحت عنوان امر به معروف و نهی از منکر آمده است. اگر در مورد تصمیم‌گیری‌های اداری و سیاسی به شهروندان اطلاعات مناسب داده نشود، شهروندان در فضای جهل و عدم اطلاع به سر می‌برند و در چنین حالتی ابزار لازم برای اجرای این فریضه شرعی در دست نخواهد بود. شفافیت می‌تواند یک ابزار لازم برای دولت خدمتگزار باشد. اگر دولتی به معنای واقعی کلمه قصد و اراده خدمتگزاری دارد، شفافیت باعث می‌شود که زمینه خدمتگزاری بیشتر و راحت‌تر برایش فراهم شود.

 

 اولین نفع شفاف بودن همه عرصه‌های مدیریتی و حکومتی برای خود دولت است و اولین نتیجه شفاف بودن عرصه حکمرانی، بالا رفتن میزان مشروعیت حکومت است. از دیدگاه بانک جهانی، شفافیت بیانگر افزایش جریان دوره‌ای و معتبر اطلاعات است یعنی اطلاعات باید به صورت دوره‌ای و مستمر در گردش باشد. منظور از اطلاعات هم اطلاعات قطره چکانی و خنثی نیست بلکه اطلاعات سیاسی، فرهنگی و اجتماعی مدنظر می‌باشد. اگر اطلاعات اقتصادی به مردم داده شود اما اطلاعات سیاسی به جامعه تزریق نشود، دولت شفاف عمل نکرده است. این که در قانون اساسی تأکید شده که مذاکرات مجلس شورای اسلامی باید علنی باشد، نمونه‌ای از شفافیت است. هدف قانونگذاران اساسی و تأکید مرحوم امام این بوده که مردم ولی‌نعمت هستند و باید در جریان جزئیات مذاکرات مجلس باشند و در شرایطی که به لحاظ امنیتی یا سیاسی، جلسه غیرعلنی برگزار شود تأکید شده است که پس از گذشت مدت زمان کوتاهی مذاکرات غیرعلنی منتشر شود.

 

 این امر نشانگر توجه بسیار دقیق قانون اساسی به شفافیت سیاسی است. شفافیت در عرصه‌های مختلف جامعه موجب می‌شود مفسدان اقتصادی، سیاسی و فرهنگی زمینه خودنمایی و مانور کمتری پیدا کنند و بنابراین یکی از جدی‌ترین راهکارهای درمان فساد سیاسی، اقتصادی و فرهنگی، شفاف‌سازی است. از طریق شفاف‌سازی است که نظارت پیش می‌آید و تفکیک قوا، معنا و کارکرد واقعی‌اش را پیدا می‌کند. شفاف‌سازی است که حکومت را به معنای واقعی کلمه دموکراتیک و مردم‌سالار می‌کند. در حکومت‌هایی که شفافیت وجود ندارد، نمی‌توان از مردم سالاری و دموکراسی سخن گفت.

 

شفاف‌سازی چند عنصر دارد. اولین عنصر این است که قوانین و مقررات باید صریح و روشن باشند. نباید قانونی وضع شود که شهروندان آن‌ها را نفهمند. قابل فهم بودن قوانین یکی از لوازم ضروری شفاف‌سازی است. دومین عنصر شفاف‌سازی، شفاف بودن مسوولیت‌ها، صلاحیت‌ها و نقش‌هاست. در برخی از مقررات، مرزبندی مسوولیت‌ها به صورت شفاف مشخص نیست. مثلا در اصل 71 قانون اساسی تصریح شده که مجلس در عموم مسائل می‌تواند قانون وضع کند و از طرف دیگر در اصل 138 آمده است قوه مجریه و هیات وزیران می‌تواند تصویب‌نامه و آیین‌نامه وضع کند. مرز بین قانون و آیین‌نامه هم چندان روشن نیست و در سال‌های اخیر می‌بینیم که گاهی اوقات مجلس قوانینی را مثلا در مورد ساعت کاری بانک‌ها تصویب می‌کند که اعتراض دولت را در پی دارد چرا که دولت معتقد است ساعت کاری ادارات و بانک‌ها در صلاحیت قانونگذاری مجلس نیست. از یک طرف، حق با دولت است چرا که دولت، مجری بوده و به تمشیت امور می‌پردازد. منطقا حق با دولت است اما اصل 71 تصریح دارد که مجلس می‌تواند در همه امور کشور قانونگذاری کند.

 

سومین عنصر شفافیت، قابلیت دسترسی اسناد اداری است. قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات خوشبختانه در ایران تصویب و ابلاغ شد که قانون بسیار مهمی است و مخاطب این قانون، نهادهای اجرایی و اداری هستند. در بسیاری از موارد در کشور ما در این خصوص با تنگ‌نظری برخورد می‌شود. اگر قابلیت دسترسی به اسناد و اطلاعات و مقررات دولتی بیشتر شود به نفع نهادهای حکومتی و سیاسی است. چرخش آزاد اطلاعات، دولت الکترونیک و آزادی بیان از حقوق مسلم شهروندی و از ویژگی‌های دولت مدرن است.

امتیاز دهی: